A descentralização municipal
4. A descentralização: criação de pessoas colectivas e outorga de autonomia, de atribuições e de competências
Centralização, desconcentração e descentralização são reconhecidos pelo artigo 237º da Constituição como os processos de organização da Administração Pública e da Administração Territorial não regionalizada. Analisemos o seu significado e consequências.
A centralização é o processo no qual todas as decisões importantes são tomadas pelos ministros, secretários de estado, directores-gerais e delegados destes nos diferentes níveis de administração dispersos pelo território para aproximar os serviços das populações. Todos os serviços pertencem à pessoa colectiva Estado, desempenhando uma função social do mesmo (educação, saúde, economia, etc.). É própria de administrações pouco especializadas, designando-se genericamente por administração geral. Quando as administrações começam a especializar-se recorre-se à desconcentração e à descentralização, no pressuposto de que uma entidade especializada presta um melhor serviço aos cidadãos e faz melhor as coisas.
A desconcentração consiste em especializar serviços do Estado, ainda sob a orientação e controlo deste, por função social (educação, ambiente, economia, etc.) e em atribuir-lhes competências próprias, dotando-os de órgãos de decisão, individual ou colegial. Quando os profissionais são especializados (educação, saúde, institutos públicos especializados) podem eleger os seus dirigentes, reconhecidos depois pelo director-geral ou dirigente hierárquico superior. As decisões destes órgãos só podem ser anuladas por vício de forma legal.
Os serviços desconcentrados são criados por via originária, isto é, por Decreto-Lei. A delegação de competências ou desconcentração derivada não é considerada uma desconcentração efectiva, até porque é comum à centralização.
A descentralização é a forma de especialização da Administração Pública mais autónoma. Começa por ser institucional porque, para descentralizar, o Estado tem de ter criado, antes, a entidade na qual vai descentralizar. Para isso, cria a instituição e confere-lhe personalidade jurídica e estatuto de pessoa colectiva. Esta entidade já não é um serviço mas um organismo, que passa a ser responsável pelos seus actos perante os tribunais. Está portanto fora da alçada do Estado a não ser para controlo da legalidade pelos tribunais.
A descentralização pode uma de duas formas: a) cumprir uma ou parte de uma função (área) social da administração pública como educação, saúde, transportes, etc. (descentralização funcional) e b) administrar uma população e um território em várias funções (áreas) sociais (descentralização territorial e funcional), através de autarquias regionais (ainda não existentes), municipais e paroquiais.
Tanto a forma funcional como a forma territorial e funcional da descentralização obrigam à existência de um Conselho de Administração (Conselho de Vereadores ou Junta de Freguesia no nosso caso), de um órgão de direcção, a assembleia geral (assembleia municipal e de freguesia no nosso caso) e de controlo, o conselho fiscal (assembleia municipal e de freguesia no nosso caso).
Em algumas entidades descentralizadas funcionalmente, o Estado nomeia o Conselho de Administração, atenuando os poderes da entidade descentralizada em termos de autonomia política (ex., Infraestruturas de Portugal, TAP, RTP, Hospitais EPE e outras).
Em ambas as formas de descentralização, o Estado define, ou no acto de criação ou na Lei Orgânica da entidade, por Lei (municípios e freguesias) e por Decreto-Lei (restantes entidades), as atribuições, as competências e o regime de autonomia, outorgando autonomia política e as autonomias desta derivadas, no caso da forma territorial e funcional, e autonomias diferenciadas conforme a tecnoestrutura da entidade, no caso da forma funcional (cf. Secção 3.).
No próximo artigo, o quinto, trataremos do conteúdo da descentralização municipal e paroquial para terminarmos, no sexto, com a análise das novas competências municipais.
